Christoph Busch ist Professor für Privat- und Wirtschaftsrecht an der Universität Osnabrück. Er forscht zu Innovation und Regulierung in der Plattformökonomie und ist Mitglied der Expertengruppe zu digitalen Plattformen der EU-Kommission.

Christoph Busch ist Professor für Privat- und Wirtschaftsrecht an der Universität Osnabrück. Er forscht zu Innovation und Regulierung in der Plattformökonomie und ist Mitglied der Expertengruppe zu digitalen Plattformen der EU-Kommission.

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Digitale Plattformen prägen die Wirtschaft immer stärker. Was kennzeichnet diese Entwicklung?

Der Aufstieg der Plattform-Ökonomie ist ein tiefgreifender Strukturwandel auf elektronischen Märkten. In der Frühphase des World Wide Web lautete ein beliebter Slogan „Cut out the middleman!“ Man erwartete, dass Anbieter ohne Vermittler – etwa Zwischenhändler – mit einem weltweiten Kundenkreis in Kontakt treten würden. Wenn man sich elektronische Märkte heute ansieht, ist allerdings das Gegenteil passiert: Digitale Intermediäre, die den Zugang zum Kunden vermitteln, gehören zu den wichtigsten und dominanten Akteuren.

Wie kommt es dazu?

Zunächst sind Plattformen in vielerlei Hinsicht sehr attraktiv – für Kunden ebenso wie für Anbieter. Denken Sie an ein kleines, inhabergeführtes Hotel. Über Buchungsplattformen kann es weltweit Kunden erreichen, viel mehr noch als über seine eigene Webseite. Zudem übernehmen Plattformen häufig weitere Dienstleistungen, zum Beispiel Zahlungsabwicklung, Bewertungen oder – beim Internethandel – den Versand. Gerade kleinen und mittleren Unternehmen eröffnen sie einen Zugang zu Märkten, den diese aus eigener Kraft kaum erreichen könnten.

…Aber?

Diese Vorteile haben einen Preis: Abhängigkeiten entstehen. Etwa dann, wenn ein Mittelständler ein Großteil seines Umsatzes auf einer bestimmten Plattform generiert. Plattformen präsentieren sich häufig als Marktplätze, als neutrale Infrastruktur, auf der sich Anbieter und Nachfrager treffen können. Doch ganz so frei ist das Spiel von Angebot und Nachfrage nicht. Die Plattformbetreiber steuern durch ihre Algorithmen, welche Empfehlungen oder Rankings den Kunden angezeigt werden.

Das birgt zumindest die Gefahr, dass die Ergebnisse durch eigene Interessen der Plattform verzerrt werden. Wenn Plattformen sich zwischen Anbieter und Kunden schieben, verlieren die Anbieter zudem ihre direkte Kundenschnittstelle.

Ein Beispiel?

Wenn Sie ein Hotel über eine Buchungsplattform buchen, wird die Kommunikation über die Plattform geleitet, häufig auch die Zahlung. Mitunter verfügt das Hotel dann gar nicht mehr über direkte Kontaktdaten des Kunden. Die Plattform steuert also den Zugang zum Kunden und wird zum Gatekeeper.

Was folgt aus dieser Entwicklung?

Die Kundenbindung lockert sich. Viele Kunden, die zum Beispiel ein Produkt über Amazon bei einem Dritthändler erworben haben, würden wahrscheinlich sagen, dass sie „bei Amazon“ gekauft haben. In der Tat helfen Plattformen den Kunden ja auch dabei, sich in einem unübersichtlichen Angebot zu orientieren – sie reduzieren die Suchkosten. Aus Sicht der Anbieter oder Händler führt das allerdings dazu, dass sie zum Zulieferer der Plattform degradiert werden.

Sehen Sie darin eine branchenübergreifende Tendenz?

Die Entwicklung ist im Onlinehandel oder bei Buchungsplattformen weit vorangeschritten. Ich denke, dass die Plattformökonomie in viele Branchen vordringt – auch deshalb, weil sie Erfolg mit vergleichsweise geringen Investitionen ermöglicht. Sie müssen zum Beispiel kein Filialnetz aufbauen, sondern nur eine Vermittlungsplattform.

Auch das ist aufwändig genug. Aber Sie können Netzwerkeffekte erzielen: Je mehr Kunden da sind, desto attraktiver wird die Plattform für die Anbieter. Je mehr Anbieter da sind, desto attraktiver wird sie für die Kunden. Ähnliche Entwicklungen gibt es bei Mobilitätsdienstleistungen, bald vielleicht im Bildungs- oder Gesundheitsbereich. Auch Banken sorgen sich, eines Tages nur noch Zulieferer von Plattformen für Finanzdienstleistungen zu sein.

Braucht es neue Regeln für Plattformen?

Ich sehe Handlungsbedarf. Aber die Frage ist, welche Instrumente geeignet sind – und wie und wo diese am besten ansetzen. Für eine evidenzbasierte Politik ist vielleicht auch weitere ökonomische Forschung nötig.

Bislang stand vor allem das Kartellrecht im Mittelpunkt der rechtspolitischen Debatte. Es wurden bereits wichtige Schritte unternommen, um die Wettbewerbsregeln an die geänderten Rahmenbedingungen auf digitalen Märkten anzupassen. Um Marktmacht zu ermitteln, kann beispielsweise jetzt auch die Datenmacht, der Zugang zu wettbewerbsrelevanten Daten berücksichtigt werden.

Das Kartellrecht ist ein starkes Instrument, greift aber nur punktuell und im Nachhinein ein. Auch sind die Verfahren oft sehr langwierig. In jüngster Zeit wird daher häufiger gefordert, klare Regeln für Plattformen schaffen, die unabhängig von Marktmacht gelten.

Gibt es die noch nicht?

In Europa wurde gerade ein wichtiger erster Schritt unternommen: Im Juni 2019 wurde die sogenannte Platform-to-Business-Verordnung verabschiedet. Sie betrifft das Verhältnis zwischen Plattformen und gewerblichen Nutzern.

Plattformen müssen in Zukunft zum Beispiel Änderungen ihrer Geschäftsbedingungen rechtzeitig ankündigen. Kontensperrungen müssen begründet werden. Bei Rankings sollen die wichtigsten Kriterien klar und verständlich angegeben werden. Wenn Plattformen Anbieter unterschiedlich behandeln, müssen sie das offenlegen. Was die Verordnung allerdings nicht regelt, ist die Frage des Zugangs zu Daten.

…Die Idee, dass Plattformen bestimmte Daten auch anderen zugänglich machen sollten, etwa für Anwendungen beim maschinellen Lernen.

Mein Eindruck ist, dass diese Debatte noch etwas grobmotorisch geführt wird. Die Idee klingt zunächst fair und gerecht: Datenreiche Unternehmen sollen datenarmen Unternehmen Zugang gewähren. Ich denke, hier sollte stärker differenziert werden: Um welche Daten handelt es sich? Zu welchem Zweck sollen sie genutzt werden? Auf Plattformen fallen große Mengen unterschiedlicher Daten an: Transaktionen, Adressen, Zahlungen, Bewertungen und vieles mehr.

Ein Beispiel: Ein Hotel möchte Kunden, die dort schon einmal übernachtet haben, auf ein Sonderangebot hinweisen. Es kann seine Kunden aber nicht direkt ansprechen, weil die E-Mail-Adressen nur bei der Plattform liegen. Hier steht das Datenschutzinteresse der Kunden dem Datenzugang gegenüber. Diese Interessen müssen in einen Ausgleich gebracht werden.

In aggregierter Form zeigen die auf Plattformen anfallenden Daten auch größere Trends an. Eine Buchungsplattform könnte etwa auswerten, welche Städte bei Reisenden im Aufwind sind und die Daten als Quelle für neue Geschäftsmodelle nutzen. Manche Daten fallen nur deshalb an, weil die Plattform erhebliche Investitionen in die digitale Infrastruktur getätigt hat. In diesen Fällen steht das Investitionsinteresse der Plattform dem Datenzugang gegenüber. Andere Daten fallen eher als Nebenprodukt an. Hier lässt sich meines Erachtens schon eher darüber nachdenken, dass sie weitergegeben werden müssen.

Wie kann man sich einen solchen Datenzugang praktisch vorstellen?

Auch das hängt davon ab, wozu die Daten genutzt werden sollen. Bei Finanzdienstleistungen ist ein solches Recht bereits stärker verwirklicht. Die neue EU-Richtlinie für Zahlungsdienste verpflichtet Banken zur Einrichtung einer Software-Schnittstelle, um Drittanbietern Zugang zu Kontodaten zu gewähren, wenn Kunden das möchten. Wer mehrere Konten besitzt, kann zum Beispiel eine Kontostands-App nutzen und die Kontobewegungen gesammelt einsehen.

Man könnte überlegen, ob ein solches Modell auch in anderen Bereichen umgesetzt werden soll. Zum Beispiel gibt es auf verschiedenen Plattformen jeweils eigene Bewertungssysteme. Händler wollen natürlich auf einen Blick sehen, wie sich die Bewertungen entwickeln und früh erfahren, wenn ein Problem auftritt. Hier könnte eine Aggregator-App helfen, die Bewertungen von verschiedenen Plattformen zusammenführt. Dafür ist aber ein Echtzeit-Zugang zu den Daten der einzelnen Plattformen erforderlich. Ob dies möglich ist, hängt im Moment an den – häufig sehr restriktiven –Nutzungsbedingungen der Plattformen.

Oder denken Sie an ein Hotel, das eine bestimmte Buchungsplattform verlassen und zu einem Wettbewerber gehen möchte. Es hat vielleicht zweihundert gute Bewertungen, muss auf der neuen Plattform aber bei Null anfangen, wenn es die Bewertungen nicht mitnehmen kann. Es verliert also sein Reputationskapital. Da stellt sich die Frage, ob für Unternehmen eine Portabilität von Reputationsdaten gewährleistet sein sollte. Die vom Bundeswirtschaftsministerium eingesetzte Kommission „Wettbewerbsrecht 4.0“ hat unlängst einige gute Vorschläge gemacht, wie solche Probleme gelöst werden könnten. Für eine evidenzbasierte Politik ist aber vielleicht weitere ökonomische Forschung nötig, um sachgerechte Lösungen zu finden.

Wie sollte das Zusammenspiel von Plattformen und Unternehmen aus Ihrer Sicht aussehen?

Die erwähnte Plattform-Verordnung der EU trägt den etwas sperrigen Titel „Förderung von Fairness und Transparenz für gewerbliche Nutzer von Online-Vermittlungsdiensten". Das sind große Begriffe, aber um Transparenz und Fairness geht es hier – heruntergebrochen auf viele einzelne Problemlösungen.

Die Plattform-Verordnung setzt vor allem auf Transparenz, also klare Bedingungen, unter denen Anbieter auf einer Plattform tätig sind. Die Beteiligten wissen dann, worauf sie sich einlassen, wer wann die Regeln verändern kann oder was die Plattform mit den Daten aus Transaktionen machen darf.

Es ist aber fraglich, ob Transparenz alleine ausreicht, um faire Wettbewerbsbedingungen zu gewährleisten. In einigen Bereichen sind vielleicht auch materielle Fairnessregeln erforderlich, etwa wenn es darum geht, ob Plattformen eigene Produkte bevorzugen dürfen oder nicht.

Wichtig ist dabei auch: Wir haben es mit Plattformen zu tun, die häufig weltweit tätig sind. Also müssen Lösungen mindestens auf europäischer Ebene gefunden werden, vielleicht auch darüber hinaus, etwa im Rahmen der OECD.